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论提高党管人才原则的执行力度和效度  

2014-10-29   求是理论网   (责任编辑:  杨娟)


   党的十七大提出的“更好实施人才强国战略”,是我党基于当今时代的社会特征及其发展需求而提出的重要国策。在当今时代,知识已经重于资本,人力资源已经成为社会发展的第一资源。在这种背景下,一国人力资源的状况就毫无疑问地成为一国进步发展的决定性因素。

  我们党是执政党,担负着领导人民建设富强民主文明和谐的社会主义国家的任务。正是出于这样的使命,党提出党管人才的重要原则,为推进人才强国战略开辟了有效的路径。为此,党中央于2003年12月召开了全国人才工作会议,这是我们党和新中国历史上第一次召开这样的会议。在这次会议上,胡锦涛总书记作了关于《大力实施人才强国战略,不断开创人才工作新局面》的重要讲话,就当前和今后一个时期的人才工作进行了全面部署。会议提出,要坚持党管人才原则,坚持培养、吸引、使用三个环节一起抓,开发国际国内两种人才资源,建设党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才三支队伍,突出造就高层次人才、培养高技能人才的战略重点。会议要求全社会,鼓励人人都作贡献、人人都能成才,促进实现人的全面发展、各类人才的全面发展。几乎在召开全国人才工作会议的同时,中共中央、国务院还联合发布了《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》。

  在中央提出党管人才原则以来,各级各类党组织纷纷采取得力措施,加强了人才工作。不久前,受中央组织部委托,本课题组就实施党管人才原则下的人才强国战略的现状等问题,进行了一次遍及全国八省市的调研,实际收回有效问卷共14789份①,获得了很多有益的情况和启示,为我们进一步认识党管人才原则对于实施人才强国战略的意义、提高党管人才原则的执行力度和效度有了更为深切的认识。

  一、党管人才原则的执行力度和效度不容乐观

  这次调研结果显示,绝大多数党组织乃至全社会,对于党管人才原则和人才强国战略的意义已经形成了广泛的共识。人们普遍认为,党管人才原则“有利于进一步加强和改进党对人才工作的领导”,“有利于发挥党的思想政治优势、组织优势和密切联系群众的优势”,“有利于巩固、扩大党的执政基础和提高党的执政能力”。调查还表明,全社会普遍认同近年来我们党在落实“人才资源是第一资源”、“鼓励人人都作贡献、人人都能成才”以及“以人为本”等战略思想方面所作的种种努力。同时,调研结果还显示,在制度层面,近年来社会在人才流动机制、评价机制、保障机制与市场配置机制等体制创新方面取得了初步的成效。但是,调研中我们也发现,一些地方和部门在贯彻党管人才原则的力度和效度上不容乐观,还存在着一些深层次问题。这些问题主要表现在以下四个方面:

  1.党管人才领导体制的责、权、利分离与未立

  党管人才的领导体制主要是指领导机关职权划分、领导机构的设置与领导者的纵向、横向配置。如上所述,当前在贯彻党管人才原则所遇到的问题中,诸如“人事部门的作用没有很好发挥”、“人才工作协调机制亟待完善”、“人才工作决策咨询机制不健全”等问题,折射出党管人才领导体制不够健全,其本质是领导体制的责、权、利分离与未立。

  对“当前组织部门履行牵头抓总职责中主要有哪些难点问题”的回答,在事实演绎层面上进一步佐证了党管人才领导体制的责、权、利分离与未立。被调查者认为,“制定具体政策协调各方较难”、“推进政策中一些部门执行不力”、“组织部门人员力量配备不足”、“牵头抓总职责不明,缺乏制度依据”。被调查者对这四个牵头抓总工作的难点反响最强烈,其所占比例分别为34.8%、34.1%、22.5%、22.3%。

  2.行政主导型模式导致“党管人才”原则执行乏力

  党管人才,主要是“管宏观、管政策、管协调、管服务”。但调查数据显示,49.5%的被调查者认为,当前落实“管宏观、管政策、管协调、管服务”的最大最突出问题,是“党管人才的实现形式缺少办法”。这清晰地表明,“党管人才”原则执行乏力。调查数据进一步显示,党管人才原则执行乏力主要体现在两个方面。一是执行手段单一。一般而言,实现“管宏观、管政策、管协调、管服务”的有效手段是行政手段、法律手段与经济手段。而当前在落实党管人才原则的“四管”过程中,法律手段与经济手段相对缺失。有统计数据为证,59.5%的被调查者认为,“资金投入不足”是影响人才资源能力建设的第一要素;36.6%的被调查者认为,“人才立法严重滞后”,已成为贯彻党管人才原则中存在的第三大问题。由此而知,当前落实党管人才原则的法律手段、经济手段相对缺失,行政手段主导了党管人才原则的贯彻落实。另一方面,执行力不强。60.5%的被调查者视“加强对已出台各项政策的落实力度”为“管政策”的当务之急,这从侧面说明了当前党管人才的执行力度不够。除此之外,由于行政主导型模式主宰着党管人才,“官本位”思想与党管人才如影随形,以至弱化了党管人才的执行力。在对“高层次人才队伍建设”的调查中就显示了这一点,46.7%的被调查者认为,“官本位”思想对高层次人才成长的负面影响是制约高层次人才队伍建设的第二大影响因素。

  3.对党管人才工作的领导考核流于形式

  据调查问卷显示,当前我国党管人才工作的考核机制尚待完善,突出反映在“领导班子对人才工作的目标责任考核制没有很好建立”、“第一把手抓第一资源的要求没有真正落实”等方面,这就揭示出当前党管人才工作的领导考核制度形同虚设,考核走形式这一问题。

  调查问卷显示,六成以上的被调查者希望建立以下三种领导考核制度。一是目标责任考核制。数据显示,68.3%的被调查者同意“落实人才工作领导小组成员单位责任分工,对年度工作任务进行分层分解,明确责任单位和进度要求,年终实行人才工作目标责任制的考核”,对此观点基本同意者占23.2%,持反对意见者仅占2.4%。二是人才开发考核制。数据显示,66.3%的被调查者赞成“明确人才工作责任制,把人才开发列入年度工作目标,每年进行严格考核,作为评价干部政绩、决定干部升降的重要依据”。三是人才选用考核制。数据显示,71.3%的被调查者希望,对“某一部门、某一地区搞任人唯亲、浪费人才、埋没人才,造成人才大量流失等严重失误的,追究领导责任”,不同意的仅占2%。

  4.人才队伍建设投入严重不足

  实施人才强国战略是需要投资的。但我国对人才队伍建设的投入(以国家财政性教育投资为例),近5年来不仅没有提高,反而有所下降。据不完全统计,我国财政性教育投资占GDP的比例,2003年为3.4%,2004年为2.79%,2005年为2.81%,2006年为3.01%②。这说明, 自2003年12月全国人才工作会议以后,我国对人才队伍建设的投入不是增加,反而是减少了,令人不可思议。中国对人才队伍建设的投资,与我国经济社会发展要求相比严重不足,与世界发达国家平均数(6%左右)相比差距更大,与发展中国家平均数(4.1%)相比也是偏低的。

  调查表明,目前我国三个人力资本投资的主体都不很到位:一是国家不到位,二是企事业单位不到位,三是家庭相对要好一些,但也是不很到位。国外的一位诺贝尔经济学奖得主海克曼为我们算了一笔账,中国当前在国家层面上,投资于物与投资于人的比例大致为12:1(在美国是3:1),一条腿长,一条腿短。长此以往,将会带来因人力资本投资不足而产生的人才危机瓶颈,反过来制约中国经济社会的发展,这不能不引起我们的关注。

  二、加强党管人才原则的执行力度和效度的理性思考

  目前,要提高党管人才原则的执行力度和效度,我们需要从理论基础层面,充分把握党管人才的几个关键问题。党管人才的理论基础,是指党管人才原则提出和实施的理论支持,它包括政治学、经济学、人才学、党建学等方面的理论③。党管人才的政治学基础,主要是指党管人才原则是对马克思主义人才思想的贯彻和弘扬,它为人才的全面发展提供了一种体制保障,目的就是为了解放人才和人的全面发展;党管人才的经济学基础,主要是指人才资源已经成为新世纪我国最重要的战略资源,党管人才正是一种有利于人才资本投资、生产、配置和发挥作用的有效制度安排;党管人才的人才学基础,主要是指人才学的核心是要树立以人为本的科学人才观,实现人尽其才、才尽其用,促进人才价值的实现和提升。党管人才原则的提出和树立科学人才观的要求是密不可分的,是人才管理理论、体制和方法的一种创新;党管人才的党建理论基础,主要是指党管人才是党的根本宗旨的具体体现,党管人才就是要加强党对人才工作的领导,管好人才队伍建设的全局,抓好人才队伍建设的大事,着力解决好人才队伍建设的关键问题。当前,必须从理论层面来提高认识,主要有以下四个方面:

  1.提出党管人才原则的本质在于人才强党

  坚持党管人才原则,就其本质而言,就是一个执政党如何进一步加强和改进党对人才工作的领导,更好地为国聚人才,为党聚人才,最终实现人才强党④。通过加强党对人才工作的领导,把人才开发好、管理好、服务好,不断吸纳和集聚优秀人才加入党的队伍之中,加入到党的执政事业和建设事业之中,不断提高广大党员各方面的素质,使我们党成为一个优秀人才高度集聚的党。同时,通过加强党对人才工作的领导,把“更好实施科教兴国战略、人才强国战略和可持续发展战略”的政治主张转变为国家意志与发展战略,不断造就规模宏大、结构合理、素质较高的人才队伍,最大限度地发挥各个阶层各个方面人才的作用,使我们党成为一个善于开展人才工作、充分发挥人才作用的执政党,为全面建设小康社会奠定强有力的人才保证和智力支撑。

  2.贯彻党管人才原则的思路在于实现“三个结合”

  在贯彻党管人才原则中,需要致力于推进如下三个结合:一是,党管人才与尊重人才成长规律相结合。这是党管人才的基础和前提。只有在把握人才成长规律的基础上,才能有效地实施党管人才原则。因此,有必要认真研究各类人才成长的客观规律,遵循和运用这些规律,积极创新人才工作理论、体制和机制,支持国家机关制定针对性、科学性和可操作性强的人才政策法规,塑造有利于人才脱颖而出并充分发挥其应有作用的环境、氛围和条件⑤。二是,党管人才与市场配置人才资源相结合。在我国社会主义市场经济体制已经建立并不断完善的社会环境下,党管人才不是否定和违背人才配置的市场规律,而是要充分发挥市场对人才资源配置的基础性作用。在党管人才的一系列进程和行为中,一定要突出党的领导作用,发挥党的执政优势、组织优势和思想政治优势,牢牢把握人才工作的大局和发展方向,使人才工作服务于党和国家的工作大局。但所有这些,都必须遵循人才配置的市场规律,使人才资源的市场化配置与经济社会发展需要相一致,使各类人才能够在党的关心和支持下不断适应市场机制对人才成长提出的挑战。三是,党管人才与依法管理人才相结合。我们党贯彻实施党管人才原则,是与党提高执政能力和执政水平的进程相一致的。因此,推进人才工作的制度化、规范化、程序化建设,是不断提高党科学执政、民主执政、依法执政水平的重要组成部分。

  3.实施党管人才原则的方式在于分类管理

  把坚持党管人才原则的要求落到实处,关键是要遵循各类人才的不同成长规律,总揽全局、协调各方,对人才实施分类管理;并通过这种分类管理,来具体实施党管人才的方法和手段。譬如说,对于党政人才的管理,我们党的主要责任是把党政领导人才的发现、选拔、使用、培训、任免和监督纳入党组织的直接管理体制中。对于培育优秀企业家而言,党和政府的主要责任是建立良好的市场机制,维护正常的市场秩序,为企业经营人才的成长发展创造一个良好的外部环境。对于专业技术人才的管理,主要是完善适应市场经济和国际竞争的人才评价机制、选用机制和激励机制,充分调动各类专业人才的积极性和创造性。

  4.落实党管人才原则的策略在于精英治国

  新加坡内阁资政李光耀有句名言:“治党靠草根,治国靠精英。”他还指出,“顶尖人才一旦挑起重任,他会把其他能干的人集中起来,并且把他们组成一支有结合力的队伍,使计划顺利推行”⑥。新加坡的经验表明,国际竞争力的大小,不但取决于整体国民素质的优劣,更与一个国家的领袖人才、高级决策官员、科技和行政精英的水平密切相关。精英治国,使新加坡由一个小国成为国际竞争力靠前的强国。由此可见,在我国,加强中高级党政领导干部、优秀企业家和各领域高级专家等在内的高层次人才队伍建设,是全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的根本所在。

  三、提高党管人才原则的执行力度和效度的制度设计

  1.确立战略管理理念,以适应现代人力资源管理的需要

  需要注意的是,我们党是在当今全球化、市场化、信息化时代提出党管人才原则的。与过去的人事管理不同,今天的人力资源管理已经显出了许多与过去不同的理念和方法。

  “更好实施人才强国战略”,需要从战略的高度来认识党管人才的战略意义,确立人才管理的战略管理理念。战略管理是20世纪80年代以来,在世界很多地方兴起的一种新型的企业管理理论和管理实践,并逐步延伸到包括政府在内的所有领域。据专家研究,21世纪世界人力资源战略管理将呈现八大趋势:一是科学化趋势,即由随意性的经验管理走向科学管理;二是制度化趋势,即由“人治”型人才管理走向“法治”型人才管理;三是人性化趋势,即在人才管理进程中由以物为中心转变为以人为中心;四是战略化趋势,即人力资源管理部门由事务部门走向战略部门;五是专业化趋势,人事管理工作者由一般的行政办事人员逐步转化为人力资源管理的专门人才;六是国际化趋势,即由封闭式管理走向开放式管理;七是激励非物质化趋势,即由薪酬独木桥走向薪酬与文化并行;八是目标长期化趋势,即由重管理轻开发走向以开发为主导⑦。

  人才管理中的战略管理理念包含了丰富的内容,主要是:

  (1)人人皆人才的全员人才观⑧。尽管对于不同的个体来说,人力资源在概念上存在着很大的差异;但在当今社会,一般在管理上并不存在人才与非人才之分,需要用人人皆人才的观念来对待所有的人。这是一个全新的人才管理理念。党的十七大报告提出,“贯彻尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的方针”,实际上就是要倡导一种人人皆人才的全员人才观。

  人人皆人才的全员人才观不仅仅是一个理念,而且需要有实际的管理举措作为保障。譬如说,如何将人人皆人才的理念贯彻到我国现行的人才统计制度之中,就是一个体现。我国现在实行的还是传统的人才统计制度,就是以学历和职称为统计标准的主要要素,这是需要进行调整和完善的。再譬如,如何在党管人才原则的指引下,积极引导人才工作,不仅要淡化人才的“身份”管理,而且在人才选拔、人才引进、人才招聘中,把“全员人才”的理念落到实处,也是需要进一步研究和落实的问题。

  (2)质量优先的优秀人才观。党管人才,也面临一个又好又快发展的问题。但在过去的人才工作中,我们往往关注人才数量多,关注人才质量少。当前,我国各类人才总量近8000万,但远远称不上人力资源强国。我国人才资源占人力资源的比例不足10%,高层次人才占人才资源的比例亦不到10%。尽管人人皆人才是我们需要确立的基本观点,但是在当今社会,人力资源的差异也在不断扩大。因此,党管人才的具体实施就是要注重这种普遍性与特殊性的关系,既注重开发所有社会成员的人力资源,又要注重开发社会的优质人力资源。

  (3)以人为本的公平人才观。科学发展观的核心是“以人为本”。强调以人为本,简单地说就是要把“一切为了人、为了一切人”落到实处。这里体现了一种公平的人才观点。一切为了人,就是要充分尊重人的个性、尊严和权利。为了一切人,就是要将人民的利益放在最优先的位置,促进人的全面发展。然而,现在人才管理特别是人才使用方面,不利于人人施展才华的各种“门槛”很多,有些“门槛”如身份、性别、年龄等等已经涉及到了对人才的不公平对待问题。这些“门槛”不仅是对人才的人为限制,而且也影响到了人才管理中的平等原则和权利原则。因此,党管人才同样需要贯彻“科学发展观”的精神,真正做到“以人为本”,加快破除各种“门槛”,从而为人才的成长发展,为人力资本效益最大化的实现创造良好的社会环境和制度环境。

  2.以理顺体制来提高党管人才的力度

  在党管人才的领导体制上,目前还存在“三大困惑”:一是组织部门与人事部门定位不清。目前,组织人事部门都在同一层次上抓人才工作,造成多头管理、资源分散、甚至相互扯皮;二是人事部门与劳动和社会保障部门职能交叉严重。由于体制原因,两个市场(人才市场、劳动力市场)无法整合,给用人部门造成很多麻烦;三是组织部的人才工作部门与组织部其他部门之间的关系没有理顺。根据组织部的“配班子、训干部、聚人才”三大任务,现在力量配备主要在前两项,人才工作只是很小的一部分,力量配备和牵头抓总不相称,有的还造成政出多门的困惑。由于领导体制上的原因,导致种种深层次问题无法解决,影响党管人才的效度,从而也影响人才强国战略的实施。因此,我们必须加快实行体制变革,完善党管人才的领导体制。当前,可以从以下四方面进行考虑:

  一是加强机构整合力度,健全部门间协调配合机制。根据十七大报告提出的要“加强机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制”的要求,我们建议:第一,按照国际惯例,将政府管理人事和劳动等部门整合为“人力资源开发部门”;第二,考虑到建立社会主义和谐社会的需要,加强社会保障职能,建立“政府社会保障部门”;这种职能整合后的管理机构,既比较符合国际规则的要求,又适应中国特色的管理特点,更便于党管人才原则得到组织制度上的保障。

  二是对党管人才的职能进行适当调整,加强人事部门的综合管理职能。我们建议:第一,党的组织部门应强化“牵头抓总”职能。重点落实“管宏观、管政策、管协调、管服务”四大任务。第二,人事部门应加强“综合管理”职能。具体运作各类人才“引进、培养、使用、评价、流动、激励、保障”等工作;第三,其他部门各司其职、密切配合,就是要充分发挥其他部门在党管人才方面的积极作用,真正形成党委统一领导、组织部门牵头抓总、人事部门综合管理、其他部门各司其职、社会各方广泛参与的党管人才新格局。

  三是构建具有中国特色的人才法律法规体系。党管人才,实际上就是党通过制定法律法规来依法管理人才。改革开放30年来,我国人事制度中好改的、能改的基本上都改了,剩下需要改革完善的都是一些深层次的难“啃”的“硬骨头”,都是需要用攻坚的手段和决战的态度才能完成的艰巨任务。在这方面,人才管理的立法工作就是一个重要问题。近年来,劳动和社会保障部门的法律法规建设卓有成效。国家陆续颁发了《劳动法》、《劳动合同法》、《就业促进法》、《劳动争议仲裁法》等法律法规。而人事部门到目前为止,由全国人大立法的仅有一部《公务员法》,中国特色人才法律法规体系远未建立。因此,构建中国特色人才法律法规体系势在必行。

  从世界范围看,一些经济发达国家之所以成为世界性的人才集聚地,其中一条重要原因,就是它们是法治国家,拥有一套完备的人才法律法规体系。党管人才,既要为人才发展提供良好的政策法制环境,更要以其执政的地位,为推进国家立法机关的人事人才立法进程多作贡献。

  在人才法律法规体系的构建中,更有必要加强公正执法。长期以来,由于“官本位”思想影响较深,有些地方、有些部门、有些人在执法过程中,无论从制度、心理、操作上都确立了“人治大于法治”的观念,有些甚至认为,“法律是最软的,比法律硬的是红头文件,比红头文件更硬的是领导讲话”,产生一种人治的思维定式和行为定势。这种观念和行为不符合“科学执政、民主执政、依法执政”的新理念,需要作出重大的转变。要确立公正执法、唯法至上的新观念。尤其在执法过程中,不能有随意性,更不能做一些违法的规定与事情。因此,贯彻党管人才原则,应该扎扎实实地为构建中国特色人才法律法规体系而动真格、下工夫。

  四是建立“一把手”抓第一资源的考核机制。自全国人才工作会议以来,总的来看,人才资源是第一资源的理念已经深入人心,人才强国战略已初见成效,党管人才的基本格局已初步形成。但是,现在的问题是,由于党管人才的考核机制没有很好建立,在相当程度上,人才工作还只是停留在口头或文件上,没有很好地落实。要把“人才资源是第一资源”、“更好实施人才强国战略”的旗帜举得更高,当务之急是必须建立第一把手抓第一资源的考核机制,从制度层面加以落实。为此,有必要改革党政机关的绩效考核内容,把人才工作作为考核“一把手”政绩的重要指标。调研显示,有92.2%人认为,必须明确人才工作责任制,把人才开发列入党政“一把手”年度工作目标,每年进行严格考核,作为评价干部政绩、决定干部升降的重要依据。另一方面,可以建立责任追究制,对于一些地区或部门搞任人唯亲、浪费人才、埋没人才,造成人才大量流失等严重失误的,应追究领导责任。


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